우리의 지방정치는 지방정부의 장인 단체장과 지방의회의 대립구조로 되어 있다.
하지만 형식적으로 대립되어 있는 것이지 실질적으로 지방의회는 단체장들보다 그 권한과 권력이 상당히 약하다.
인사권, 예산권, 감사권이 단체장에 있고, 지방관료들은 모두 단체장의 명령에 예속된 반면 지방정부를 감시해야할 지방의원들에게는 국회의원들처럼 보좌관이 없다.
그들은 혼자 모든 것을 준비해야한다.
물론 지방의원들을 지원해주는 지방의회 사무국이나 사무처 등의 행정지원인력들이 있지만 이들 역시 단체장의 인사권, 예산권, 감사권에 예속돼 있다.
때문에 지방의원들은 행정과 정책에 대한 정보력이 약하고, 그로 인해 창조적이고 전문적인 의정능력을 발휘하는데, 한계를 갖고 있다.
제도적으로도 '법령의 범위 내'에서 자치법규인 조례를 입안하기 때문에 의정활동의 행위제약성이 강하다.
지방의원은 단체장 중심의 권력구조에 도전하기 어려운 것이다. 단체장이 자기 마음대로 행정과 정책을 추진 한다면 분명하고 명확하게 견제할 제도적·인적·물적 권한과 능력이 지방의회에는 없다.
그러다보니 지방의회는 일 안하고 노는 조직으로 비춰지기 쉽고, 주민을 위해 일을 적극적으로 하고 싶어도 한계를 맞이하게 된다.
결국 우리들의 지방정치를 누가 주도하느냐? 그것은 막강한 권한을 가진 지방자치단체장과 그를 따르는 관료기구이다.
우리 시대 지방자치연구의 고전에 해당하는 박종민·유재원 등 5인의 학자들이 쓴 '한국 지방정치의 특징'이라는 학술논문이 있다.
이 논문은 1999년에 발간되었는데, 1995년에서 1998년의 성남, 부천, 평택, 청주 그리고 진주를 대상으로 지방정치구조를 조사한 연구이다.
약 20년의 세월이 지났지만, 이 연구는 아직도 우리에게 많은 정치·행정적 의미를 주고 있다.
결론적으로 그들은 중앙정치가 대통령이 정점에 서서 행정부를 지휘하며, 입법부인 국회를 압도하듯이 우리 지방정치도 지방정부의 장인 단체장이 지방관료들을 통제하며, 지방의회와 시민사회 그리고 지역경제의 엘리트들을 상대적으로 강하게 이끌고 있다고 한다.
미국의 지방도시들처럼 다수의 지역 엘리트들이 지방정치에 강한 영향력을 행사하기 보다는 상대적으로 우월적 지위에 있는 단체장이 그의 권력을 확장하기 위해 그를 둘러싼 지역사회의 다양한 정치·경제·시민사회 엘리트들과 타협하고 교환하면서 그 영향력을 넓혀 나간다는 것이다.
물론 이 능력이 행정의 효율성을 증진시켜 주민의 복리를 빠르게 증진시킨다면 상당히 생산적인 권력이 될 수 있으나, 지나친 권력 집중과 남용으로 지방행정의 방향이 단체장의 이익 중심으로 편향된다면, 지방행정은 민주성으로부터 현저히 멀어지게 되는 것이다.
이를 견제할 수 있는 공식적·제도적 최후의 보루는 결국 지방의회 밖에 없다.
그러나 제도적으로 지방의회는 실체적 진실을 구체적으로 감사할 권한이 공공감사기관처럼 강하지 못하다.
의회 내에서의 행정감사와 행정조사권 밖에 없다.
즉, 의회로 증인들을 불러 서면자료를 보고 구두로 단체장의 정책과 행정의 위법성과 부당성을 따질 수밖에 없는 것이다.
그래서 지방의회의 권한이 강화되어야하고 지방의회가 강한 의회로 거듭날 수 있게 지방의원들이 연구하고 끊임없이 노력해야하는 것이다.
형식적·제도적으로 지방의회가 없다면, 그것은 단체장이 그야말로 지역의 ‘현대판 봉건영주’가 되는 것이다.
이제 제7회 전국동시지방선거가 얼마 남지 않았다.
우리 시대 단체장을 공식적으로 견제하고 비판할 수 있는 것은 지방정치구조 내에서 지속적이고 공식적으로 존재하고 있는 지방의회 밖에 없다는 것을 기억하자! 우리에게 필요한 것은 양심적이고 능력 있고, 정의로운 지방의원 선출이다.
단체장만 유심히 보고 기초의원과 광역의원의 경력과 전문성 그리고 도덕성을 보지 않고 투표에 임했다가는 우리 지역사회는 ‘단체장을 위한 단체장의 지방정부’로 추락할 것이 뻔하다.
지금도 늦지 않았다.
선거공보를 뒤져보고 우리 지방의회를 지켜나갈 후보들을 면밀히 관찰해 보자.
그들이 단체장을 합리적으로 정당하게 견제하기를 기대하자! 그들이 주민을 위한 단체장 저격수가 되기를 주문하자!
그들을 그렇게 만들 수 있는 것은 유권자인 우리의 판단력에 달려 있다.
